Conflito fundiário do Parque Nacional do Itatiaia

Por Ian Libardi Pereira
O Parque Nacional do Itatiaia foi criado durante o governo de Getúlio de Dornelles Vargas, em 14 de junho de 1937, por meio do Decreto Federal nº 1.713, que transformou a “Estação Biológica de Itatiaia” em Parque Nacional, com a finalidade de proteger a natureza, atender às finalidades científicas e turísticas. Portanto, desde a origem do Parque Nacional do Itatiaia, foram delimitadas as suas finalidades.
Ressalta-se que a área original do Parque Nacional era de 11.943 hectares, até que em 20 de setembro de 1982, durante a gestão do governo de João Figueiredo, em plena decadência do sistema ditatorial, foi publicado o Decreto Federal nº 87.586, que ampliou a área do Parque Nacional do Itatiaia para 30.000 hectares. Aspecto aparentemente positivo como medida preservacionista, ocorreu,contudo, sem diálogo com a população local, expressão notória da ausência de democracia, fato que originou o conflito existente.
Dentro do perímetro delimitado no decreto de 1982, ocorreu a abrangência de locais já urbanizados e regularizados perante a municipalidade, com população tradicional em muitos locais, como colônias agrícolas, vilas e assim por diante. Com esse fato, nasceu um conflito, pela indiferença ou talvez desatenção do governo federal da época, quando diversos imóveis regulares e legais perante o sistema legal vigente passaram a ser, de um dia para o outro, irregulares, ao menos perante o Governo Federal.
A designação de profissionais qualificados,como geógrafos, geólogos, engenheiros e outros, era postura fundamental para evitar o conflito hoje reinante na região do município de Itatiaia, pois bastaria delimitar a ampliação do parque considerando a urbanização do entorno, o que não foi feito,apesar de ser óbvio. Da mesma forma, a ocorrência de audiências públicas permitiria a participação popular, com a intervenção e a manifestação da população local e poderia ter causado uma condução totalmente diversa da ampliação do Parque Nacional do Itatiaia. Infelizmente, nenhuma dessas ou de outras iniciativas foram tomadas, até mesmo a desapropriação, que deveria ter sido procedida, não ocorreu.
Hoje nos defrontamos com o seguinte quadro: mais de 200 residências e 5 hotéis, localizados em 1000 hectares[1], que representam apenas 3% do Parque Nacional[2], que é uma Unidade de Conservação que não permite tal possibilidade. Trata-se de mais um fato dos diversos que colocam em cheque a seriedade das instituições e normas brasileiras.
Passados seis anos da sua ampliação,com a promulgaçãoda Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que concedeu novo olhar ao meio ambiente, o Parque Nacional passou a ser “bem de uso comum do povo”, restando ao Poder Público, ainda, definir, de acordo com o inciso III, § 1º, art. 225 da nossa Carta Magna, “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos”.
De forma mais célere que a habitual, o Poder Legislativo regulamentou o § 1º, do art. 225 da Constituição Federal no ano 2000, por meio da Lei Federal nº9.985, de 14 de julho de 2000,e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). A referida norma levou novo panorama às áreas de especial proteção ao meio ambiente, em especial, sobre as unidades de conservação.
A lei que instituiu o SNUC dividiu as Unidades de Conservação em duas espécies (art. 7º), de Proteção Integral e de Uso Sustentável. O § 1º do art. 7º determina que as Unidades de Conservação de Proteção Integral possuam a finalidade de “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei.” Já as Unidades de Conservação de Uso Sustentável possuem as finalidades descritas no § 2º do art. 7º, qual seja, “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.”
Considerando que os Parques Nacionais são unidades de conservação de proteção integral, conforme o art. 8º, III, do SNUC, vejamos suas funções.
O art. 11 da lei sob análise determina a função dos Parques Nacionais:
“Art. 11.O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.”
Percebe-se que não há qualquer menção àpossibilidade de existirem habitações ou propriedades privadas em Parques Nacionais, sendo certo que o § 1º do mesmo artigo põe uma pedra sobre o assunto:
“§ 1º O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.”
Aí nasce outro reflexo do conflito fundiário ainda existente, pois as desapropriações nunca ocorreram, mesmo após a consolidação do SNUC. Destarte, pode-se afirmar que a norma não foi adequadamente utilizada/elaborada para sanar o conflito existente no Parque Nacional do Itatiaia que persiste sem solução.
O referido conflito provavelmente não ocorrerá em outros locais, uma vez que o artigo 22 e seus parágrafos, da Lei do SNUC[3], regulamentou a forma de criação das unidades de conservação, vejamos:
“Art. 22.As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.
§ 1º(VETADO)
§ 2ºA criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
§ 3º No processo de consulta de que trata o § 2º, o Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas.”(grifo nosso)
Infelizmente a criação e a ampliação do Parque Nacional do Itatiaia não foram realizadas conforme os dispositivos mencionados. Continua difícil, tendo em vista que o § 7º, do art. 22 da lei Federal nº 9.985/2000, determina que a “desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.” Portanto, a mesma somente pode ocorrer, em tese, por meio de processo legislativo, com trâmite na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Para tanto, é necessária uma mobilização popular intensa concomitante a uma articulação institucional bem manejada, associada à vontade de políticos para que realizem e votem um projeto de lei para desafetar parte do Parque Nacional do Itatiaia, com a finalidade de regularizar o conjunto de mais de duzentos imóveis em uma área que é urbanizada há mais de cinquenta anos, sem qualquer finalidade ambiental.
Outra possibilidade seria transformar o Parque Nacional do Itatiaia em Monumento Natural, porquanto, dessa forma, seria possível manter as “áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários” (§ 1º, art. 12 da Lei do SNUC). Recordamos que os objetivos básicos dos monumentos naturais são “preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.” Essa foi uma das razões da criação do Parque Nacional do Itatiaia, logo, é possível realizar a transformação em Monumento Natural.
Existe, entretanto, certa dificuldade em assumir as referidas iniciativas, tanto pela complexidade política e pela necessidade de mobilização de cidadãos, quanto pelos entraves legais dispostos na lei que trata sobre o tema, como, por exemplo, o § 5º do art. 22 da lei sob estudo:
“As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.”(grifo nosso)
É notória a postura preservacionista do legislador quando elaborou o SNUC. Assim, para “proteger”, o processo legislativo é simplificado e flexível, já para “desproteger”, é burocrático e rígido. O mesmo ocorre no § 6º do artigo mencionado. Para proteger o meio ambiente, isto é, ampliar ou proteger mais a unidade de conservação, é possível realizar por meio de instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade.
Com base em tais observações, constata-se que a desafetação ou redução somente pode ocorrer por meio de lei específica. Por ser um parque nacional, toda a área é ou deveria ser, formalmente considerada território da União, o que ocasionaria a necessidade de lei específica. Contudo as propriedades nunca foram desapropriadas, portanto, nunca pertenceram à União, logo, é possível alterar a natureza da Unidade de Conservação por meio de decreto, ou seja, pelo mesmo instrumento normativo que a criou.
Com isso, a solução para o conflito é mais factível, pois basta à figura que ocupa o cargo da Presidência da República Federativa do Brasil elaborar um decreto alterando a natureza jurídica do Parque Nacional do Itatiaia para Monumento Nacional do Itatiaia, considerando que não haveria redução ou desafetação dos limites da Unidade de Conservação.
Outro aspecto a ser observado é o regramento do procedimento de desapropriação por utilidade pública que, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, determina a possibilidade de desapropriação mediante declaração de utilidade pública (art. 1º e 2º do decreto-lei), a ser feita por decreto do Presidente da República (art. 7º do decreto-lei), sendo que é considerada utilidade pública a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza (art. 5º, alínea k, do decreto-lei mencionado), assim como “os demais casos previstos por leis especiais” (art. 5º, alínea p, do decreto-lei retro mencionado).
Daí efluí um questionamento: Amera ampliação de uma unidade de conservação, que foi sobreposta a uma área urbana, por meio de um decreto, é entendida como declaração de utilidade pública? Parece-nos que não, pois a referida declaração deve estar expressa no decreto, sendo que o Decreto Federal nº 87.586/1982 apenas amplia a área do Parque Nacional do Itatiaia e menciona que é o “Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF autorizado a promover o manejo da área que por força deste Decreto passa a integrar o Parque Nacional de Itatiaia.” (art. 2º), contudo, não manifesta a utilidade pública das áreas e nem determina a desapropriaçãodas áreas particulares, o que já era obrigação e foi reiterado pela Lei Federal nº 9.985/2000. Ademais, o art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, determina:
“Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de 5 anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.”
Considerando que o decreto que gerou o conflito foi expedido em 1982, passaram-se mais de 30 anos e nenhuma desapropriação foi consolidada, dessa forma, é possível afirmar que, formalmente, caducou a possibilidade de desapropriar os imóveis inseridos dentro do Parque Nacional do Itatiaia.
São diversas as razões para resolver,de forma pacífica, como a sugerida, o conflitofundiário:
–      A desapropriação de mais de 200 imóveis e cinco hotéis é um ônus desnecessário à União, geraria um dispêndio de verbas públicas que poderiam ser direcionadas a finalidades mais úteis à nação brasileira;
–      No caso de ocorrer a desapropriação, não existe meio para dar uso a toda uma zona urbana com tantos imóveis, mesmo que fosse desenvolvida uma universidade direcionada às ciências ambientais e florestais,a criação de novos núcleos para gerir o parque, núcleos de turismo, enfim, não há finalidade a ser concedida ao que deveria ser desapropriado;
–      Caso todos fossem desapropriados, o Poder Público teria que arcar com diversos ônus, como os valores das desapropriações (que desaguariam em lides judiciais em razão da discordância entre os valores das partes), a demolição de muitos imóveis, o encaminhamento dos resíduos gerados por todas as atividades de demolição a um local adequado, o que acabaria por causar dano ambiental maior do que manter as construções intactas[4];
–      Trata-se de área totalmente urbanizada há mais de 100 anos, com vias públicas, energia, acesso à agua, saneamento e assim por diante. Dessa forma, não existe qualquer função ambiental a ser tutelada na área, fugindo das finalidades do Parque Nacional do Itatiaia;
–      Os imóveis encontram-se totalmente regulares perante o município, tanto é que existe um conflito de competência entre a União e o Município de Itatiaia, pois ambos buscam regrar o uso da área em questão, um por meio de Plano Diretor e normas de uso e ocupação do solo, o outro por meio de Plano de Manejo da Unidade de Conservação;
–      Atualmente o núcleo urbano auxilia a atender uma das finalidades do Parque Nacional do Itatiaia: é responsável por conceder infraestrutura e conforto para os turistas que vão ao local, é possível afirmar que o núcleo é responsável por receber mais de 50% dos turistas que vão ao parque;
–      A solução proposta poria fim aos diversos conflitos judiciais existentes entre os particulares e o Poder Público, assim como daria resolução ao conflito de competência reinante entre a municipalidade e a União;
–      O Decreto Federal nº 87.586/1982 foi criado de forma desrespeitosa ao Plano de Manejo que existia antes de sua criação, criando conflito entre a ampliação e as diretrizes de gestão do parque;
–      O Poder Público poderia investir na ampliaçãoda área do parque em, de forma a desenvolver mosaicos de unidades de conservação ou direcionando a ampliação a outros locais que apresentam maior relevância ambiental, entretanto, a atenção está sendo direcionada a um conflito aparentemente sem solução, que não gera qualquer benefício ao meio ambiente;
–      Existe população tradicional na área que já apresenta sua cultura e seus modos de vida vinculados aos seus locais de habitação, as restrições impostas pelo parque geram grande prejuízo às suas atividades, assim como a desapropriação dos mesmos descaracterizaria o seu vínculo com o local.
Atualmente, o cenário é crítico e grave, pois, os ambientalistas (que ignoram os fatos históricos) não estão satisfeitos,a União possuí uma Unidade de Conservação irregular e deve regularizá-la, os proprietários dos imóveis abrangidos pela ampliação sequer podem intervir em seu próprio imóvel, em face ao disposto no art. 30 do Decreto Federal nº 4.340/2002, que proíbe a “construção e ampliação de benfeitoria sem autorização do órgão gestor da unidade de conservação.” É de se presumir que o órgão gestor, ICMBio, não irá autorizar qualquer alteração na área.
Portanto, enquanto a administração pública permanece estática com o problema, aparentemente sem solução, os imóveis estão ruindo ou sendo cuidados às escondidas, uma vez que, se flagrados, podem piorar a situação; já os ambientalistas, permanecem ferozes com a situação aparente de invasores do Parque Nacional do Itatiaia.
Destarte, a solução mais viável depende de mobilização popular, através de utilização de meios de comunicação e da boa vontade da Presidência da República, pois o meio mais viável para dar fim à questão é a elaboração de decreto que transforme o Parque Nacional do Itatiaia em Monumento Nacional do Itatiaia, fato que permite a existência de propriedade privada no local, desde que esteja de acordo com as suas finalidades, que podem ser previstas no ato de sua transformação e direcionadas por meio de novo Plano de Manejo.
Os problemas habituais das diversas unidades de conservação são a criação de um plano de manejo ou a ausência de sua efetiva aplicação. No entanto, o problema reinante no Parque Nacional do Itatiaia é mais complexo, decorre de fatos históricos, geográficos e legais específicos, cria uma situação sui generis que somente pode ser resolvida por meio de iniciativa da mesma natureza. Existe solução, mas não é simples, por depender de vontade de todos os atores envolvidos.
Publicado no portal Jus Navegandi em Junho de 2013.

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